吴浓娣 樊 霖 刘定湘 许江南 王 挺
李国英部长在2024年水利工作会上强调，要创新拓展水利投融资机制，鼓励和吸引更多社会资本通过募投建管一体化方式，参与水利基础设施建设，构建多元化、多层次、多渠道的水利投融资体系。浙江上虞统筹高质量发展和高水平?；ぃ岢终褪谐 傲街皇帧毙⒘?，审时度势、谋划实施曹娥江“一江两岸”工程，积极拓宽投融资渠道，发展涉水产业经济，建立工程效益反哺机制，推进水利建设与城市建设融为一体，将“一江两岸”打造成功能融合、人水和谐高品质“城市阳台”，走出了一条水安全保障和区域产业经济联动发展的新路子。
一、坚持滨水空间开放共享，系统谋划推进水城融合发展
曹娥江穿上虞城区而过，境内全长54.04公里，流域面积649平方公里，承担着防洪排涝、水资源保障和交通运输等重要使命，是上虞的母亲河。曹娥江给沿岸百姓带来福祉的同时，其桀骜不驯的性格也时常酿成祸患。
上虞党委、政府高度重视曹娥江治理工作，早在2003年便按照水城融合发展理念，系统推进“曹娥江城防工程”建设，在提高曹娥江堤防防洪标准的同时，东岸建成十八里亲水型绿色文化长廊，西岸建成十二里亲水型绿色运动长廊，一江两岸，一动一静，相互呼应，建成后入选国家水利风景区。2014年起，在城防工程基础上，上虞启动“一江两岸”提升改造工程，并将工程作为上虞“一江两岸”城市开发建设的重要组成部分，根据项目总体规划，按照结构上不可分割、功能上相互交融、空间上紧凑集约原则，在确保防洪功能不减弱的基础上，在项目前期设计阶段就系统考虑岸线亲水、开放、融合等功能，共享岸线资源5.6公里、水域面积4.9平方公里，沿线发展水旅、文创、地产等多种产业业态，发挥项目综合效益，在提升曹娥江水安全保障能力、充分展示上虞城市核心滨水景观带同时，一体化促进江城活力两岸互动。项目总体规划由上虞区发改局按照集成审批形式统一批复，由上虞区水利建设集团有限公司（以下简称“上虞水利集团”）负责实施，所涉建设用地按公园绿地由上虞区资规局审批。从水岸共治到长效管理再到绿色融合发展，曹娥江沿江城防标准提高至100年一遇，成功抵御“烟花”“梅花”“杜苏芮”“贝碧嘉”“康妮”等台风的侵袭，高质量保障全区群众生命财产安全；沿江滨江观光、水陆运动、休闲娱乐、文化创意、商务会展等诸多元素互动融合，打造集健身、休闲、观赏为一体的立体滨水空间，成功举办2次马拉松活动、2次特色咖啡节，吸引42家企业总部、774家新文创企业落户曹娥江畔，每年吸引人流量600万人次，成为两岸百姓的“生命线”和“幸福线”。
二、充分发挥市场机制，募投建管一体推进项目实施管理
曹娥江“一江两岸”工程项目规划范围西起上虞五甲渡大桥，东至赵家大桥，北依江东路，南临滨江路，全长约为5.6公里，总建设面积约180万平方米，其中生态修复面积约134.77万平方米，总投资约10.7亿元，其中上虞区级财政资金保障2.68亿元，项目受益方上虞经济开发区配套2.68亿元，其余由项目公司通过市场化融资保障。工程采取EPC+F模式，由上虞水利集团总体负责项目的投资、融资、建设与运营，从顶层设计入手，打通了从投融资、建设管理到运营维护整条产业链，实现对项目全生命周期掌控。
1.做活水经济，吸引社会资本投入。为克服工程建设资金依赖财政保障的难题，项目实施以市场化思维，系统谋划项目前期，充分挖掘水生态资源价值，做活水经济。工程在委托第三方编制“一江两岸”商业规划方案基础上，引入设计综合实力强的上海市政工程设计研究总院牵头，在项目设计中做足做实收益性内容，配套建设儿童公园、音乐广场以及5座游艇码头等，谋划举办曹娥江国际马拉松等重要赛事，开展娥江夜市、露营节、草坪音乐节等特色活动，吸引社会资本2.42亿元投资建设。
2.推进资产有偿使用，提升工程综合效益。之前，政府、社会团体等单位使用水利资产时均为无偿使用，曹娥江“一江两岸”工程沿江共建设39处合计4万平方米配套用房，区水利局通过资产摸排，将本级及下属事业单位资产划拨给上虞水利集团运营管理，这部分配套用房位于国家级水利风景区，具有稀缺性、独占性，有非常高的市场价值（目前市场价500元/平方·年）。一些用房长期处于闲置状态，既实现不了资产的增值，也存在无人用、无人管导致的不同程度损毁的情况。推行有偿使用后，在确保必要防汛物资储备基础上，与社会资本开展文旅商融合业态经营，项目每年获得净收益1000余万元，也解决了管理用房无人维护、没钱维护的现实问题。
3.盘活存量资产，提升运维资金保障能力。以市场化思维盘活水利存量资产资源，做强做大投资平台，提升工程建设管理和资金保障能力。一是上虞区水利局推进编制上虞区河道疏浚采砂规划，结合河道疏浚进行河砂开采，砂石资产经评估为10亿元，经上虞区政府同意注入上虞水利集团。二是上虞水利集团以堤塘废弃后复垦利用为手段，将堤塘资产转为土地指标，将土地指标转化为资产收益，已累计实施堤塘复垦项目2个，实现收入近7000万元。三是区委区政府以特许经营权授予的方式，给予上虞水利集团全区限额以下水利项目、等效替代水域代建权，累计签订代建项目金额8亿余元，年均增加营收1.2亿元以上。集团所获收益统筹用于水利项目建设运行管理。
4.统筹多方优势，确保工程安全运行。工程建成后，充分发挥企业经营管理、水利单位专业技术等多方面优势，强化工程运行管理，合力推进工程安全运行。上虞水利集团统筹负责工程堤防巡查、照明亮化、设备维修、卫生保洁、景区保安等日常工作，通过提升商业运营能力，提供工程运维资金保障。同时依托水利局专技人才和水利企业专业施工队伍设备优势，组建专业工程抢险队伍，采取数字化手段对堤防沉降、渗流、水位进行实时观测，完善抢险预案加强预案演练，提升水利工程应急抢险能力。
三、建立良性回哺机制，促进水安全保障和产业经济协同发展
曹娥江“一江两岸”工程充分运用市场化机制，通过将公益属性较强的河道生态治理修复项目与经营性较好的关联产业统筹谋划实施，建立外溢效益回报机制，在保障河湖安澜无虞的同时，促进区域产业经济高质量发展。
1.安排专项收益资金用于工程管护。工程充分利用曹娥江优质水域岸线空间资源和配套用房稀缺价值，由上虞水利集团统一负责引入水旅等高端服务业合作经营，实现年净收益超千万，后续还将引入曹娥江夜游等高端经营项目，打造浙江省“城市夜经济坐标”，预计年净收益超两千万。项目2022年完工，2023年起上虞水利集团每年安排800万元收益资金用于工程管护，管护资金列入集团年度预算。
2.衔接片区规划争取外来补助。通过将曹娥江“一江两岸”工程总体规划与上虞经济开发区规划衔接，根据片区规划打造重要节点，区域水生态环境得到综合提升，吸引邵逸夫医院上虞院区、浙江建设职业技术学院、四十余家企业总部、七百余家新文创产业企业纷纷落户“一江两岸”，带动了周边土地增值。上虞区政府按照“谁受益谁付费”原则，通过区政府会议纪要形式明确项目受益国企（上虞经济开发区集团公司），一次性补助2.68亿元用于“一江两岸”工程建设管理。近年来，企业总部争相集聚“一江两岸”，已建成34幢总部楼宇，在省级经济开发区政策加持下，“一江两岸”将再崛起一个千亿级产业大平台。曹娥江“一江两岸”工程通过不断打磨两岸生态景观，不仅勾画出美丽的城市核心风貌区，也大大拓展了城市发展的物理空间，形成了江城一体、产城融合发展新模式。
四、结论与建议
曹娥江“一江两岸”工程积极践行“两手发力”，坚持融合共享发展理念，通过创新水利投融资模式，探索出了水城相融高质量发展新路径。一是在项目谋划方面，曹娥江“一江两岸”工程从规划前期就坚持水城融合发展理念，系统谋划河道生态治理修复和两岸产业经济发展，推进工程项目总体规划与区域经济发展规划衔接，共享岸线资源和水域发展多种产业业态，把“一江两岸”打造成具有防洪、生态、休闲、旅游、文化等综合功能的生命线、风景线、幸福线；二是在项目实施方面，先行先试，加强政策创新，水利项目与相关产业项目打捆综合开发，在合法合规前提下探索不同类别项目集成审批形式，一体谋划推进项目实施，初具WOD（水安全保障导向发展）模式雏形，有效解决了不同项目审批程序不同、土地保障难度大等问题；三是在投融资方面，项目充分利用城区水利的区位和资源优势，向资源要资产、向资产要收益，统筹河道砂石资源、岸线资源、水旅资源等，吸引社会资本投入，同时建立了外溢效益回收反哺机制，形成工程建设投入、回收、运维资金有效保障的良性循环。
党的二十届三中全会提出，拓宽多元化投融资渠道，健全重大基础设施建设协调机制。曹娥江“一江两岸”工程在发展理念、项目设计、组织实施模式等方面均具有一定的创新性，对于如何“两手发力”做好水利项目建设管理具有一定的启示。水利行业要着眼于经济社会发展的全局，从生态系统全视角、水资源-生态环境-社会经济统筹协调发展多维度，主动系统谋划水利工程与相关产业的联动开发，发挥水资源引导约束作用，探索通过项目集成审批形式，推进水利项目与相关产业项目一体化实施，促进水利与其他行业融合发展。统筹好发展和安全，在提高河湖生态?；ぶ卫砟芰?，保障水安全的基础上，有条件的地方可尝试性探索盘活水域岸线资源价值、拓宽水生态产品价值转换路径，为未来河湖管理制度修订提供实践参考。
